Artigo publicado no jornal Gazeta Mercantil – 13/03/02 – p. A2
O grande desafio do planejamento territorial brasileiro consiste em passar de uma lógica “de balcão” a uma sistemática “de projetos”. Na escassa margem de racionalidade que sobrar, durante a campanha eleitoral, para o debate das grandes questões estratégicas a serem enfrentadas pelo País, o papel dos territórios no processo de desenvolvimento e das instituições responsáveis por sua gestão deverá ter um papel central. Em todo o mundo, o processo de planejamento adquire dimensão territorial cada vez mais pronunciada. Isso supõe, entretanto, a construção e o reconhecimento de atores e organizações capazes de incorporar as iniciativas, as ambições e os potenciais das diferentes regiões de que se compõem os países. Encarado como forma centralizada de decisão sobre o uso dos recursos, o planejamento está morto e enterrado. No seu lugar, o que está emergindo não é, nem de longe, a pura e simples “liberdade de mercado”, mas a crescente coordenação de iniciativas e organizações variadas (das quais as mais importantes são as empresas, de todos os tamanhos) em torno da valorização dos atributos de certas regiões. Novas responsabilidades são atribuídas ao Estado e aos atores locais na busca desta coordenação. Na experiência européia (e particularmente na França) a novidade maior está no caráter contratual das relações entre Estado e regiões. Não se trata simplesmente de respeitar os pactos convencionais derivados das divisões políticas já estabelecidas. O mais importante é a criação de novas entidades geográficas (no caso francês os “pays”), instâncias onde os políticos, os atores econômicos e sociais se coordenam para levar adiante projetos de desenvolvimento comuns a uma área onde vivem entre 15 mil e 450 mil habitantes.
A definição desta instância não é burocrática ou administrativa, mas sim o reconhecimento jurídico de uma articulação viva e localizada que se estrutura em torno de um projeto. Bernard Kayser, geógrafo francês recentemente falecido e que publicou, desde os anos 1990 os primeiros estudos mostrando um verdadeiro renascimento rural na Europa contemporânea, definiu este procedimento de maneira lapidar: são os projetos que fazem, que constroem os territórios. É claro que os projetos apoiam-se sobre fatores e capacidades reais, mas eles são – esta é a descoberta mais recente da geografia econômica contemporânea – o resultado de uma capacidade de coordenação dos atores que se revela na valorização de marcas de qualidade, na organização de sistemas produtivos localizados no apoio coletivo a sistemas de pesquisa e a serviços comuns, o que se materializa, cada vez mais, em contratos entre coletividades locais e o Estado. Na legislação francesa, aprovada em 1999, não é o Estado que define um “pays”, mas a própria articulação de suas forças locais. O “pays” é um espaço de projeto. É a sua atividade (e não simplesmente um conjunto de informações geográficas) que faz dele uma entidade geográfica efetiva. Nos próximos anos (e este esquema não se aplica nem às quinze maiores cidades francesas, nem aos parques naturais) existirão no país entre 350 e 450 entidades regionais constituídas pela concertação dos atores e sua capacidade em elaborar um projeto e um contrato com o Estado central.
No Brasil, a dimensão territorial do planejamento é cada vez mais reconhecida, embora ainda extremamente incompleta e deficiente. Tornou-se um patrimônio nacional o reconhecimento de que a gestão das políticas públicas exige a participação dos atores locais. Em 1999 existiam no País, segundo levantamento do IBGE, nada menos que 27 mil conselhos gestores, numa média de 4,9 por município. 99% dos municípios brasileiros têm conselhos de saúde, 91% de educação e de assistência e ação social e 71% de crianças e adolescentes. Alguns destes conselhos organizam-se apenas para fiscalizar o repasse e a utilização de recursos públicos. Outros (é o caso dos milhares de Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável) deveriam ser não só instrumento de fiscalização, mas a instância onde se planeja a utilização de recursos, tendo em vista o processo de desenvolvimento. Estudos recentes sobre o funcionamento destes conselhos mostram, entretanto, uma realidade ambivalente: por um lado, desempenham papel importante como fator de mobilização social e conseguem impor maior transparência à utilização das transferências públicas. Por outro lado, entretanto, nem de longe conseguem transformar-se em instrumentos pelos quais se planeja o processo de desenvolvimento. É muito provável que outros conselhos locais (como os da Comunidade Solidária, por exemplo) padeçam do mesmo problema.
Para que o planejamento brasileiro (sobretudo no que se refere às regiões interioranas do País) ganhe efetivamente caráter territorial, é necessário superar dois obstáculos básicos. O primeiro deles está no caráter estritamente municipal da relação entre Estado e atores locais. Os pequenos municípios são importantes na fiscalização dos recursos, mas não podem ser tomados como instância de planejamento dos potenciais produtivos de uma determinada região. Entre o Estado da Federação e o município, há um vazio organizacional que motiva seguramente a perda de oportunidades promissoras de geração de renda. A iniciativa recente, no âmbito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) de destinar 15% dos recursos a projetos reunindo consórcios de municípios é uma boa notícia, mas ainda muito insuficiente.
O segundo obstáculo de cuja remoção depende o planejamento territorial brasileiro é a cultura da pré-seleção tão arraigada em nossas práticas administrativas. Os municípios beneficiados pelo PRONAF infra-estrutura e serviços ou pelo Comunidade Solildária são escolhidos em virtude de um conjunto de indicadores objetivos que mostram, antes de tudo, sua pobreza. Uma vez já selecionado, o município vai ao “balcão” do governo e deposita o simulacro de projeto com base no qual vai obter os recursos. Não há dúvida de que é muito freqüente a discussão local que dá origem a este projeto. É certo também que a destinação de recursos com base em algum tipo de projeto permite controle local e reduz de maneira expressiva os desvios e a corrupção. Mas o que mostram os estudos recentes a este respeito é que na maior parte das vezes, os projetos assim elaborados lembram muito mais uma lista de compras que um levantamento refletido de potenciais e resultados a serem alcançados. Não há qualquer estímulo real à mobilização dos atores locais, uma vez que (cumpridas as exigências administrativas legais) os recursos já estão aprovados. Passar do “balcão” ao “projeto”, a uma concertação de atores que não pode restringir-se ao quadro do município e que será contratada pelo poder público em virtudede sua qualidade (e não da pobreza de quem o elabora) eis um desafio cujo enfrentamento pode representar mudança de qualidade na política pública de transferência de renda para o interior do País. Não se trata apenas de colocar no papel o que um determinado município (já identificado e pré-selecionado) precisa: trata-se sim de estabelecer uma competição entre projetos de qualidade, onde um dos critérios de aprovação esteja no caráter inovador das iniciativas, na junção coordenada das atividades empresariais e na mobilização da inteligência local representada pelas inúmeras faculdades que hoje multiplicam-se pelo interior do País.
Ricardo Abramovay é professor Titular do Departamento de Economia da FEA e presidente do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da USP – abramov@usp.br
