Artigo publicado no jornal Gazeta Mercantil – 31/07/00 – p. A3
Programas de crédito visando populações de baixa renda têm como objetivo central reduzir o que as ciências sociais contemporâneas têm chamado de assimetria de informação: em termos globais, ninguém ignora que os pequenos tomadores de empréstimos tendem a ser bons pagadores e que – salvo quando induzidos por um ambiente institucional que os conduza nesta direção – raramente financiam atividades em cuja capacidade de pagamento eles mesmos não acreditam. Entre esta constatação genérica e o estabelecimento de cada contrato de financiamento interpõe-se, porém, imensa distância, que se traduz em custos de transação: os bancos são obrigados a tomar garantias que acabam tornando os empréstimos inacessíveis ou então excessivamente caros. Quando se trata de populações incapazes de oferecer garantias reais e contrapartidas acaba-se escolhendo o menor dos dois males: ou o dinheiro não chega a quem deveria destinar-se ou o Tesouro arca com os custos da transação bancária. Que os bancos sejam estatais ou privados, em nada muda este panorama. A experiência internacional recente vem mostrando que o dilema entre privar estas populações do acesso ao crédito ou beneficiá-la às custas de imensos gastos governamentais pode ser resolvido por inovações institucionais das quais os chamados sistemas de microcrédito são um exemplo.
Estudo recente do Instituto Brasileiro de Análise Social e Econômica, o IBASE, sobre o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, o PRONAF, mostra bem que o acesso ao crédito pode ser um fator decisivo na geração de renda. Implantado em 1995, sob pressão direta dos movimentos sociais (e antes de tudo da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, a CONTAG), o PRONAF atinge, de fato, o público ao qual deveria destinar-se: 88% de seus quase 800 mil tomadores de recursos possuem áreas de até 50 hectares. Dois terços dos beneficiários são caracterizados pelo estudo como pertencentes a uma “agricultura familiar em processo de consolidação” e um terço corresponde a “agricultores mais fragilizados”.
Os efeitos do crédito sobre a ocupação produtiva são muito positivos: cada operação permitiu manter quase cinco postos de trabalho familiar, com um financiamento médio de apenas R$ 775,24. Para gerar uma nova ocupação o IBASE calcula que foi necessário um financiamento de quase R$ 6,5 mil. A cada duas operações de crédito calcula-se a geração de um novo posto de trabalho. Mas o dado mais impressionante do estudo é que metade deste público jamais recebera anteriormente qualquer crédito bancário, proporção que sobe a 57% se forem somados os que já haviam tomado empréstimos, mas por intermédio do próprio PRONAF. A prova dos nove da consistência econômica dos projetos está no baixíssimo índice de inadimplência, com média de 2,5% do total dos créditos.
Mas como foi possível que populações até então excluídas do sistema bancário conquistassem o acesso a estes recursos? Dois fatores devem ser aí destacados. Por um lado, a pressão dos movimentos sociais e sua capacidade de organização no plano local e nacional foram decisivas para que os próprios bancos estatais aceitassem trabalhar com um público que não fazia parte de sua clientela habitual. Mas a história tem um outro lado, bem menos nobre: o custo do repasse destes recursos aos beneficiários é escandalosamente alto e quem paga a conta é o Tesouro. É importante aqui não confundir duas fontes de gastos públicos bem diferentes. A primeira é plenamente justificável e consiste na equalização entre o montante das taxas de juros tomadas pelos beneficiários do programa e o custo real dos recursos no mercado. A segunda fonte são os custos administrativos que o Tesouro paga aos bancos (e principalmente ao Banco do Brasil) para que assumam a administração do PRONAF. Em 1998, para emprestar cerca de R$ 1,8 bilhão de reais o Tesouro gastou R$ 40 milhões para equalizar as taxas de juros e três vezes mais que isso para oferecer aos bancos (e sobretudo ao Banco do Brasil) as garantias necessárias a que se dispusessem a trabalhar com o público visado pela política governamental. Em 1999, para emprestar R$ 2 bilhões à agricultura familiar, foram gastos apenas R$ 94 milhões em equalização e nada menos que R$ 153 milhões em custos administrativos. E ainda assim, dirigentes sindicais e os representantes locais do PRONAF são unânimes em denunciar a resistência dos bancos a trabalhar com o público visado pelo programa.
Ampliar as bases sociais dos sistemas de crédito traz sempre um conflito potencial: quanto mais pobres forem as populações atingidas, maiores são os custos de transação das operações individuais e maior será a pressão para que os recursos sejam simplesmente distribuídos sem preocupação consistente com seu reembolso – e portanto com a qualidade dos projetos a que sua atribuição deu lugar. Nestes casos, ou os Tesouros públicos assumem inteiramente os riscos (o que se traduz quase sempre em inadimplência, ou, pior ainda, em clientelismo), ou os bancos simplesmente mostram-se incapazes de levar adiante estas operações, bloqueando o acesso ao crédito.
Este dilema pode ser resolvido por meio de instituições que tenham uma dupla característica. Em primeiro lugar, que sejam efetivamente locais: este é um atributo decisivo, pois os laços de conhecimento são um fator importante na redução dos custos de transação bancária e podem substituir pesadas normas administrativas na concessão dos empréstimos. Além disso estas instituições devem ser viáveis financeiramente: não se trata simplesmente de criar agências locais de grande instituições regionais e nacionais que não consigam sustentabilidade econômica. Um exemplo deste tipo de inovação institucional é oferecido pelo sistema CRE$OL, um conjunto formado há apenas cinco anos, que hoje já se compõe de umas trinta cooperativas de crédito, que trabalham em cem municípios do Sul do País, com um público de mais de 12 mil pessoas. Seus custos administrativos são baixíssimos pois elas conseguem em grande parte substituir todo o pesado equipamento de verificação da credibilidade dos sócios por vínculos locais de confiança. É essencial que o debate sobre o destino do sistema financeiro nacional – sobretudo quando se refere ao atendimento de necessidades de liquidez de populações de baixa renda – não se reduza à dicotomia simplista que opõe o privado ao estatal e passe a incorporar a promissora possibilidade das iniciativas públicas, porém não estatais.
