Artigo publicado no jornal Gazeta Mercantil – 17/04/02 p. A3
Clientes desprovidos de garantias patrimoniais ou de contrapartidas despertam cada vez menos o apetite das organizações bancárias. Contratos de baixo montante, destinados a pessoas em situação precária e de capacidade empreendedora incerta são tudo o que os segmentos mais importantes do sistema financeiro querem ver a distância. As tentativas de contrabalançar esta inclinação – que se acentuou de maneira flagrante nos últimos anos, como resultado da própria globalização financeira – por meio de organizações estatais padece de dois problemas fatais. De um lado, a inadimplência generalizada e, portanto, a quebra dos bancos estatais, cujos prejuízos acabam sendo assumidos por toda a sociedade. É importante assinalar que, mobilizados em função de causas socialmente nobres, estes bancos acabaram consagrando seus recursos muito mais àqueles que tinham poder, influência e patrimônio, do que aos que, de fato, mostravam capacidade de realizar bons negócios e muito menos aos pobres. De outro, quando se insiste em fazer de organizações estatais – de caráter bancário – a forma de se chegar a populações pobres e quando se consegue, de fato, atingir tal objetivo, os custos podem ser proibitivos.
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) representa uma das mais importantes conquistas dos movimentos sociais do Brasil contemporâneo. Suas lições vão além do interesse específico do setor agrícola. A pedra de toque do Pronaf consiste na tentativa permanente de imprimir racionalidade econômica a uma política social de caráter redistributivo. Para que os créditos não se voltem às classes médias do interior, mas realmente a quem deles precisa, organizações locais atestam a condição de agricultor familiar de cada pretendente ao crédito. O importante, porém, é que os bancos respondem pelo crédito que atribuem, assumindo o risco das operações. Diferentemente do que ocorre quando os riscos bancários são inteiramente do Tesouro, os bancos devem selecionar sua clientela levando em consideração tanto a idoneidade do tomador, como a qualidade do projeto em que se fundamenta seu empréstimo.
Mesmo tratando-se de bancos estatais (os únicos autorizados a intermediar recursos subsidiados, como são os do Pronaf), o desconforto é imenso, já que estas organizações tendem a preferir aqueles com quem trabalham habitualmente. A pressão dos próprios movimentos sociais sobre os gerentes e a melhor definição do público a ser atingido pelo Pronaf permitiu, porém, ampliar consideravelmente a clientela em direção a famílias mais pobres. A partir de 1997, para aumentar as garantias bancárias a empréstimos voltados a populações de baixa renda, muitas prefeituras passaram a estimular a formação de fundos de aval, com recursos das administrações municipais, dos próprios produtores (recursos tirados dos financiamentos concedidos) e, por vezes, de algumas outras organizações. A inadimplência do Pronaf é baixa e estes fundos de aval contribuem para garantir a devolução dos recursos.
Apesar da baixa inadimplência que o caracteriza e de um esquema de garantias altamente capilarizado, dois problemas ameaçam o desenvolvimento do Pronaf hoje. O primeiro está na resistência que os bancos (estatais) opõem para que a base social do programa continue a se expandir. O respeitável número de contratos estagnou próximo aos 900 mil há quase três anos. O segundo são os custos bancários. O público do Pronaf está segmentado por classe de renda, exatamente para que se possa mirar de forma adequada os subsídios concedidos, levando em conta as necessidades e as possibilidades de cada segmento que compõe a clientela do programa. Para fazer um empréstimo de R$ 1.300,00 a agricultores com faturamento anual de, no máximo, R$ 10.000,00, o Tesouro gasta R$ 544,36. Desse gasto do Tesouro, a metade vai para o agricultor, sob a forma de rebate por pagamento em dia e subsídio à taxa de juros. A outra metade vai para o Banco do Brasil, a título de spread e de taxa de serviço. Para cada real emprestado a esta categoria de produtores, o Tesouro gasta quarenta e um centavos, dos quais a metade com a intermediação bancária. No caso de um crédito de investimento por oito anos, para cada real emprestado, o Tesouro terá gasto, ao final, nada menos que R$ 1,10, dos quais a metade com a remuneração do Banco do Brasil.
O que mais chama a atenção é o caráter absolutamente inflexível destes custos: a remuneração bancária é decidida em negociações com o Ministério da Fazenda e não leva em conta, de forma alguma, o
comportamento localizado e real da relação entre o banco e seus tomadores. Havendo fundos de aval ou não, os custos bancários são exatamente os mesmos. Não existem mecanismos que permitam modular a remuneração bancária em função dos riscos reais das operações. Pior: esta forma de organizar o crédito não constrói relações estáveis em que os atores sejam premiados por um comportamento adequado.
A prova de que é possível intermediar recursos de forma mais barata está na vigorosa expansão de cooperativas de crédito, como as do Sistema Cresol de Crédito Solidário, atuando em 110 municípios do Sul do País, com quase 20 mil associados e cuja operação é muito menos custosa que a do Banco do Brasil. É um exemplo do que a literatura internacional voltada ao tema vem chamando de finanças de proximidade e que possui dois traços centrais. Em primeiro lugar, as organizações de finanças de proximidade são capazes de converter redes dc relações sociais entre indivíduos em redução de custos de transação bancária. O conhecimento entre as pessoas, derivado de relações de vizinhança, reduz a assimetria de informação própria a qualquer operação bancária. Além disso, as finanças de proximidade não são apenas, nem fundamentalmente organizações voltadas a repasse de fundos públicos. Sua principal virtude consiste em estimular a poupança dos próprios componentes das redes sociais em que está mergulhada. Nos últimos anos constata-se, em todo o mundo, que houve uma ênfase excessiva no crédito e pouca atenção a uma necessidade básica das famílias vivendo em situação de pobreza que são a poupança e a possibilidade de aproveitar oportunidades de compras e de investimentos a partir do que puderam economizar. A construção de uma vasta rede social voltada à garantia dos empréstimos é uma das maiores conquistas da história do Pronaf, pois contribui para ampliar a confiança entre os atores sociais e portanto as próprias possibilidades de negócios numa determinada região. O desafio para os próximos anos consiste em fazer desta rede um fator que contribua ao processo de desenvolvimento rural, de ampliação do acesso dos mais pobres a um vasto conjunto de serviços financeiros de proximidade, e não simplesmente a garantir os atuais ganhos dos bancos estatais.
Ricardo Abramovay é professor Titular do Departamento de Economia da FEA e presidente do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da USP – abramov@usp.br
